党纪法规学习(一)

明纪释法|干预和插手司法、执纪执法、公共管理活动如何处理

作者：张利春

习近平总书记强调，“要保证权力在正确轨道上运行，坚持民主集中制，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，督促公正用权、依法用权、廉洁用权”，“各级党组织和领导干部都要旗帜鲜明支持司法机关依法独立行使职权，绝不容许利用职权干预司法、插手案件”。司法活动、执纪执法活动、公共管理活动，必须依规依纪依法、公平公正开展。但实践中，个别党员、干部以明示或暗示方式干预和插手个案或者公共财政资金分配等公共管理活动，破坏公平正义。《中国共产党纪律处分条例》第一百四十二条对违规干预和插手司法、执纪执法活动以及违规干预和插手公共管理活动行为及其适用的处分种类和幅度作出了规定。

《中国共产党纪律处分条例》

第一百四十二条 违反有关规定干预和插手司法活动、执纪执法活动，向有关地方或者部门打听案情、打招呼、说情，或者以其他方式对司法活动、执纪执法活动施加影响，情节较轻的，给予严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

违反有关规定干预和插手公共财政资金分配、项目立项评审、功勋荣誉表彰奖励等活动，造成重大损失或者不良影响的，依照前款规定处理。

【立纪沿革】

2015年修订《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）时新增了本条内容，规定在第一百一十九条，分为两款，第一款为“党员领导干部违反有关规定干预和插手司法活动、执纪执法活动，向有关地方或者部门打招呼、说情，或者以其他方式对司法活动、执纪执法活动施加影响，情节较轻的，给予严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分”，第二款为“党员领导干部违反有关规定干预和插手公共财政资金分配、项目立项评审、政府奖励表彰等活动，造成重大损失或者不良影响的，依照前款规定处理”。2018年修订《条例》时调整为第一百二十七条，在第一款增加“打听案情”的内容。2023年修订《条例》时调整为第一百四十二条，删除第一款和第二款中“党员领导干部”的限定，将适用范围扩展至全体党员；将第二款中的“政府奖励表彰”改为“功勋荣誉表彰奖励”，规定更加严密细致。

【违纪构成】

本条分两款。第一款规定的是违反有关规定干预和插手司法活动、执纪执法活动的行为；第二款规定的是违反有关规定干预和插手公共管理活动的行为。两者构成要件不同，具体如下。

一、违规干预和插手司法活动、执纪执法活动的行为

（一）违规性

其一，须以“违反有关规定”为前提。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象”，“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”。《条例》第一百四十二条第一款中的“有关规定”，主要包括《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，中共中央办公厅、国务院办公厅2015年3月印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中共中央办公厅印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，以及中共中央政法委员会2015年3月印发的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，最高人民法院2015年8月印发的《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法》《人民法院落实〈司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定〉的实施办法》，2015年5月印发的《最高人民检察院关于检察机关贯彻执行〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉和〈司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定〉的实施办法（试行）》等。

其二，须有干预和插手司法活动、执纪执法活动的行为。根据上述有关规定，干预和插手司法活动、执纪执法活动主要表现为：在线索核查、立案、审查调查、侦查、审查起诉、审判、执行等环节为案件当事人请托说情，或者授意、纵容身边工作人员或亲属为案件当事人请托说情；要求办案人员或办案单位负责人私下会见案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、近亲属以及其他与案件有利害关系的人；为了地方利益或者部门利益，以听取汇报、开协调会、发文件等形式，超越职权对案件处理提出倾向性意见或者具体要求；违规为案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、亲属转递涉案材料；违规为案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、亲属打探案情、通风报信等。这些行为影响司法活动和执纪执法活动的公正性，甚至使一些违纪违法分子逍遥法外，得不到应有的惩罚，破坏党纪国法的权威性。

需要注意的是，并非所有领导干部过问相关事项都构成违规干预和插手司法活动、执纪执法活动。要区分依规依纪依法履行职责与违规干预和插手的界限。根据《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等规定，对司法工作负有领导职责的机关，因履行职责需要，可以依照工作程序了解案件情况，组织研究司法政策，统筹协调依法处理工作，督促司法机关依法履行职责，为司法机关创造公正司法的环境，但不得对案件的证据采信、事实认定、司法裁判等作出具体决定。

其三，情节较轻即可构成违纪。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，“任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。”《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》第二条明确规定，“任何领导干部都不得要求司法机关违反法定职责或法定程序处理案件，都不得要求司法机关做有碍司法公正的事情。”这些要求均十分鲜明，干预和插手司法活动、执纪执法活动是绝对不被允许的事情。因此，《条例》第一百四十二条规定违纪行为起点较低、量纪较重，情节较轻的，给予严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。情节之轻重，要从干预和插手的方式以及所造成的后果、影响来综合判断。

（二）有责性

《条例》第一百四十二条第一款规定违纪行为的主观方面是故意，即行为人明知自己的行为违反了相关规定，不能干预和插手司法活动、执纪执法活动，仍执意为之，是否实际上对司法活动、执纪执法活动造成了干扰，不影响有责性的认定。

二、违规干预和插手公共管理活动的行为

（一）违规性

其一，须以“违反有关规定”为前提。《条例》第一百四十二条第二款中的“有关规定”，主要是指财政资金分配、项目立项评审、功勋荣誉表彰奖励方面的相关制度规定。比如，《中华人民共和国预算法》《国家功勋荣誉表彰条例》《国家科学技术奖励条例》以及《中央财政常态化帮扶资金管理办法》《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》等。

其二，须有干预和插手公共管理活动的行为。公共财政资金分配、项目立项评审、功勋荣誉表彰奖励等公共管理活动，必须遵循公平公正原则，严格按规定程序进行，若违规干预和插手，则容易导致财政资金流失、立项恶性竞争、功勋荣誉表彰奖励出现显失公平等问题，必须以严明的纪律加以约束。从执纪执法情况看，干预和插手公共管理活动主要有以下情形：不经过集体研究或正常审批程序，通过个人批示、口头指示等方式，要求财政部门或资金管理部门将资金拨付给特定单位、特定项目或特定关系人；授意将本该用于民生、农业等专项用途的资金，截留、挪用于其他非规定用途（如楼堂馆所建设、发放津补贴等），或者在不符合拨款条件的情况下，强行要求拨付资金；在资金分配方案制定中，通过设定倾向性条款、人为调整分配系数等手段，向特定地区或部门倾斜，导致资金分配严重不公，财政资金流失或使用效益低下；在项目立项评审或招标文件编制阶段，授意设置具有排他性的技术指标、资质要求或业绩门槛，排斥潜在投标人，确保特定关系人中标；向评审专家打招呼、递条子，要求给特定项目打高分，甚至在评审结果出来后，强行推翻评审结论，指定中标人；在表彰对象推荐考察环节，强行推动不符合条件的人员或单位通过评审；将荣誉表彰作为搞平衡、送人情的工具，不按实绩论英雄，而是搞“轮流坐庄”或“普惠制”，导致荣誉表彰显失公平；绕过规定的民主推荐、组织考察和公示程序，直接点名指定表彰对象，或者在评审过程中施加倾向性影响，左右评审结果等。

其三，须存在造成重大损失或者不良影响的后果。与《条例》第一百四十二条第一款不同，《条例》第一百四十二条第二款规定的违纪行为以“造成重大损失或者不良影响”为要件。这里的“重大损失”既包括财政资金流失等直接经济损失，也包括因项目质量低劣、资金使用不当等造成的财政资金使用效益低下等间接损失；“不良影响”则主要指损害党和政府公信力等负面影响。

（二）有责性

《条例》第一百四十二条第二款规定的违纪行为的主观方面是故意，即行为人明知其干预和插手行为违反规定，可能造成重大损失或不良影响，仍执意为之。

【其他需要注意的问题】

准确把握干预和插手的行为本质。干预和插手的本质是权力的不正当行使甚至滥用，是将个人意志凌驾于组织决定和法规制度之上，无论行为人是为了个人私利，还是为了所谓的“地方利益”“部门利益”，无论是直接出面，还是通过他人间接施加影响，只要其行为实质上是利用职权或职务影响对相关活动施加了不正当影响，就应认定为违规干预和插手。

强化对干预和插手行为的记录和追责。司法人员和执纪执法人员对干预和插手行为应当全面如实记录，做到全程留痕、有据可查。这既是保护依法履职人员的重要措施，也是追究干预者责任的重要依据。对于不记录或者不如实记录的，也要依规依纪追究责任，情节较重的依照《条例》第一百四十三条处理。

注意与其他违纪违法行为的区分。违规干预和插手行为往往与滥用职权、徇私舞弊、受贿等违法犯罪行为交织，执纪执法实践中，要注意甄别行为的性质和情节，准确适用纪法规定。

明纪释法|落实上级决策部署不力或“新官不理旧账”如何处理

作者：张利春

习近平总书记指出，“抓落实，是党的政治路线、思想路线、群众路线的根本要求，也是衡量领导干部党性和政绩观的重要标志。要有真抓的实劲、敢抓的狠劲、善抓的巧劲、常抓的韧劲，抓铁有痕、踏石留印抓落实”，强调“要教育引导各级领导干部坚持为人民出政绩、以实干出政绩，自觉按规律办事，不在追求政绩上搞急功近利、弄虚作假、盲目蛮干那一套，杜绝新官不理旧账和‘形象工程’、‘政绩工程’”。

现行《中国共产党纪律处分条例》第一百三十条第一款明确了对落实上级决策部署不力行为及其适用的处分种类和幅度，第二款对党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题消极回避、推卸责任行为，也就是“新官不理旧账”行为及其适用的处分种类和幅度作出了规定。

《中国共产党纪律处分条例》:

第一百三十条 工作中不负责任或者疏于管理，贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；造成重大损失的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。

党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题，消极回避、推卸责任，造成严重损害或者严重不良影响的，依照前款规定处理。

【立纪沿革】

2003年《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）在第一百二十八条分两款规定了相关内容，第一款为，“党组织负责人在工作中违反有关规定或者不负责任，有下列情形之一，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对负有直接责任者，给予警告或者严重警告处分。造成重大损失的，对负有直接责任者，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分；负有主要领导责任者，给予严重警告、撤销党内职务或者留党察看处分；负有重要领导责任者，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分：（一）不传达贯彻、不检查督促落实党和国家的方针政策，或者作出违背党和国家方针政策的错误决策的；（二）本地区、本部门、本系统和本单位发生公开反对党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验或者党和国家方针政策行为的；（三）不制止、不查处本地区、本部门、本系统和本单位发生的严重违纪违法行为的；（四）在党的思想、组织、作风建设以及党风廉政建设方面有其他违反有关规定或者不负责任行为的。”第二款为，“有上述情形之一，造成巨大损失或者恶劣影响的，对有关责任者，依照前款规定加重处分。”2015年修订《条例》时调整为第一百一十三条，删除了“违反有关规定”的表述，增加“疏于管理”的规制；将原本分述的直接责任者和领导责任者的处分一体表述；在第一款第（一）、（二）项增加“决策部署”的表述，删除第（三）、（四）项以及第二款。2018年修订《条例》时调整为第一百二十一条，并针对新情况新问题，进一步织密制度笼子：一是将“贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力”作为失职行为写入条款；二是删除了“党组织负责人”的表述，将适用主体明确为“直接责任者和领导责任者”，压实了从具体经办到领导决策的全链条责任；三是增加第二款“贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念不力，对职责范围内的问题失察失责，造成较大损失或者重大损失的，从重或者加重处分”；四是删除第一款第（二）项。2023年修订《条例》时调整为第一百三十条，删除第二款（该款内容被2023年《条例》第五十七条第一款吸收），新增“党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题，消极回避、推卸责任”的相关规定作为第二款。

【违纪构成】

本条分两款。第一款规定的是落实上级决策部署不力行为，第二款规定的是党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题，消极回避、推卸责任行为，两者构成要件分别如下。

一、落实上级决策部署不力行为

（一）违规性

首先，《条例》第一百三十条第一款规定的行为主体是直接责任者和领导责任者。2003年《条例》和2015年《条例》在规制此类行为时，曾将违纪主体限定为“党组织负责人”，侧重于追究党员领导干部的领导责任。2018年修订《条例》时，删除了“党组织负责人”的限定表述，将主体修改为“直接责任者和领导责任者”，标志着追责范围从“关键少数”向“全链条”延伸。亦即凡是负有特定工作职责的党员，无论是否担任领导职务，只要在其职责范围内因不负责任或疏于管理造成较大损失，均可构成本条违纪。

其次，须有在工作中不负责任或者疏于管理，贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力的行为。本条所称“上级决策部署”，是指上级具有约束力的决定、命令、指示和工作安排等；“贯彻执行不力”，不仅指未执行，也包括执行走样、进度滞后、措施不当等；“检查督促落实不力”，则指在部署后未履行跟踪、监督、指导、验收等管理职责，当“甩手掌柜”，致使工作悬空。实践中，主要表现为以下四种形式：一是责任传导“断档”，致使决策“空转”。有的习惯于做“二传手”，未结合本地本部门实际制定具体实施方案，未将任务分解到岗、责任落实到人，导致上级决策部署无法落地生根。二是审核把关“失守”，导致盲目“背书”。有的对下级报送的落实情况报告、数据统计报表等，未履行实质性审核义务，面对明显的逻辑矛盾、数据异常或方案漏洞，未能发现并纠正，便盲目签字背书。三是日常监管“缺位”，造成隐患“失控”。有的单位制度建在纸上、挂在墙上，却未落在行动上，平时不检查、不督导，或检查时流于形式，满足于听汇报、看材料，未能发现显而易见的安全隐患、资金风险或管理漏洞，直到事故发生。四是跟踪问效“落空”，引发小患“成大”。有的重部署轻落实，任务布置后缺乏后续的跟踪、反馈和验收环节，对执行中的偏差失察失管，对发现的问题整改督促不力，导致小问题拖成大麻烦，一般性失误演变为重大损失。

再次，须给党、国家和人民利益以及公共财产造成了较大以上损失。“损失”，既包括直接经济损失，如公共财产损失、资金浪费等，也包括非物质损失，如严重损害党和政府形象、生态环境破坏等。若仅有“不力”行为但未造成“较大损失”，或者损失是由不可抗力、意外事件等不可归责于行为人的因素直接导致的，则不构成本条违纪。

（二）有责性

本违纪行为的主观方面既包括过失，也包括间接故意。“过失”是本违纪行为最常见的情形，比如，行为人应当预见自己的不负责任或疏于管理可能导致损失，因为粗心大意、业务生疏或思想麻痹而没有预见；或者行为人已经预见到可能发生损失，但轻信能够避免，盲目相信“不会出事”，未采取必要的补救措施。本违纪行为的“间接故意”一般是指行为人明知自己的不作为、慢作为或管理松懈可能导致上级决策部署落空或造成损失，但为了规避矛盾、推卸责任，而持放任态度，听之任之。

实践中，在认定行为人的主观方面时，要注意《条例》第一百三十条第一款与第五十六条第二款、第一百三十二条的不同。《条例》第五十六条第二款规定，“贯彻党中央决策部署只表态不落实，或者落实党中央决策部署不坚决，打折扣、搞变通，在政治上造成不良影响或者严重后果的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”《条例》第一百三十条规定的“贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力”，特指因管理松懈、责任心缺失、业务生疏等过失或间接故意原因导致的“真没管好”“真没做到位”。在认定行为人主观故意时，要排除两种情形：其一，排除《条例》第五十六条规定的违反政治纪律情形。若行为人是出于局部利益或个人私利，主观上故意对抗党中央决策部署，搞“上有政策、下有对策”的“打折扣、搞变通”，则属于政治上的不忠诚，应适用《条例》第五十六条处理。其二，排除《条例》第一百三十二条规定的工作作风情形。若行为人主观上热衷于搞“包装式”落实、“指尖上的形式主义”，明知是表面文章却依然为之，旨在应付考核、欺骗上级，则属于典型的形式主义、官僚主义，应适用《条例》第一百三十二条处理。排除“故意对抗”的政治动机和“弄虚作假”的作风杂质，剩下的因不负责任、疏于管理而导致的失职失责行为，方是《条例》第一百三十条规制的对象。

二、党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题，消极回避、推卸责任行为

（一）违规性

首先，《条例》第一百三十条第二款规定的行为主体是党员领导干部，一般党员不适用本条款。

其次，须有对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题消极回避、推卸责任的行为，也就是“新官不理旧账”行为。实践中主要包括：一是公然推诿，以“这是前任的事”“情况不熟悉”“班子已换届”为由拒绝承接；二是变相拖延，表面研究实则搁置，搞“软抵抗”；三是随意违约，无正当理由单方面撕毁合约、变更政策；四是责任切割，人为割裂历史与现实，将遗留问题视为“包袱”。实践中，还要警惕隐形变异行为，如通过繁琐程序“踢皮球”、以“重新评估”为借口行“推翻重来”之实等。

再次，须造成严重损害或者严重不良影响。这既包括物质利益损失，也包括非物质利益损失，比如，因违约、毁约、拖延履行或者随意变更政策，导致国家、集体利益遭受巨额经济损失，企业破产、项目停滞、群众权益受损等，又如，导致党和政府形象、营商环境受损等。

（二）有责性

本违纪行为的主观方面是故意。行为人须明知存在“旧账”，也明知自己负有继续履行或解决的职责义务，却仍然选择“不理”。行为人对造成的损害后果持希望或放任态度均可。实践中，有的党性原则不强、政绩观偏差，认为理“旧账”属于费力不讨好，难出政绩，主动追求“另起炉灶”；有的担当精神欠缺、畏难情绪严重，抱着“击鼓传花”的心理，甘当“甩手掌柜”，对后果听之任之。这种主观上的懈怠和推诿，是认定其有责性的关键。若法律法规政策调整或不可抗力等客观原因导致无法履行，且已积极寻求替代方案、及时报告并告知相关方的，属于“客观不能”，不认定具备违纪故意；若因交接不清导致暂时不知情，经提醒、告知后立即整改的，也不认定为故意。

【其他需要注意的问题】

与《条例》第五十六条第二款的区别。一是违纪性质不同。《条例》第五十六条第二款规制的是对党中央不忠诚、不老实，落实党中央决策部署不坚决，打折扣、搞变通，破坏党的团结统一和集中统一领导的违反政治纪律问题；《条例》第一百三十条第一款规制的是由于不负责任或疏于管理，导致贯彻落实上级决策部署不力的工作失职问题。二是“上级决策部署”的层级不同。《条例》第五十六条第二款特指“党中央决策部署”，强调的是党中央政令畅通；《条例》第一百三十条第一款则泛指上级决策部署，既包括党中央决策部署，也包括各级党委作出的具体工作安排和决策。三是危害后果的认定不同。《条例》第五十六条第二款要求必须“在政治上造成不良影响或者严重后果”；《条例》第一百三十条第一款规定“给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失”即可构成违纪。

与《条例》第一百三十二条的区别。《条例》第一百三十条和第一百三十二条规定的虽然都是违反工作纪律的行为，但两种行为特征存在不同。《条例》第一百三十条规制的主要是职责上懈怠、过失的“没干好”“没干到位”，重在解决工作中的“庸”和“懒”问题；《条例》第一百三十二条规制的主要是作风上虚浮、脱离实际的“假干”“乱干”，重在解决“虚”和“假”的形式主义、官僚主义问题。

明纪释法|落实上级决策部署不力或“新官不理旧账”如何处理

作者：张利春

习近平总书记指出，“抓落实，是党的政治路线、思想路线、群众路线的根本要求，也是衡量领导干部党性和政绩观的重要标志。要有真抓的实劲、敢抓的狠劲、善抓的巧劲、常抓的韧劲，抓铁有痕、踏石留印抓落实”，强调“要教育引导各级领导干部坚持为人民出政绩、以实干出政绩，自觉按规律办事，不在追求政绩上搞急功近利、弄虚作假、盲目蛮干那一套，杜绝新官不理旧账和‘形象工程’、‘政绩工程’”。

现行《中国共产党纪律处分条例》第一百三十条第一款明确了对落实上级决策部署不力行为及其适用的处分种类和幅度，第二款对党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题消极回避、推卸责任行为，也就是“新官不理旧账”行为及其适用的处分种类和幅度作出了规定。

《中国共产党纪律处分条例》

第一百三十条 工作中不负责任或者疏于管理，贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；造成重大损失的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。

党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题，消极回避、推卸责任，造成严重损害或者严重不良影响的，依照前款规定处理。

【立纪沿革】

2003年《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）在第一百二十八条分两款规定了相关内容，第一款为，“党组织负责人在工作中违反有关规定或者不负责任，有下列情形之一，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对负有直接责任者，给予警告或者严重警告处分。造成重大损失的，对负有直接责任者，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分；负有主要领导责任者，给予严重警告、撤销党内职务或者留党察看处分；负有重要领导责任者，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分：（一）不传达贯彻、不检查督促落实党和国家的方针政策，或者作出违背党和国家方针政策的错误决策的；（二）本地区、本部门、本系统和本单位发生公开反对党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验或者党和国家方针政策行为的；（三）不制止、不查处本地区、本部门、本系统和本单位发生的严重违纪违法行为的；（四）在党的思想、组织、作风建设以及党风廉政建设方面有其他违反有关规定或者不负责任行为的。”第二款为，“有上述情形之一，造成巨大损失或者恶劣影响的，对有关责任者，依照前款规定加重处分。”2015年修订《条例》时调整为第一百一十三条，删除了“违反有关规定”的表述，增加“疏于管理”的规制；将原本分述的直接责任者和领导责任者的处分一体表述；在第一款第（一）、（二）项增加“决策部署”的表述，删除第（三）、（四）项以及第二款。2018年修订《条例》时调整为第一百二十一条，并针对新情况新问题，进一步织密制度笼子：一是将“贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力”作为失职行为写入条款；二是删除了“党组织负责人”的表述，将适用主体明确为“直接责任者和领导责任者”，压实了从具体经办到领导决策的全链条责任；三是增加第二款“贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念不力，对职责范围内的问题失察失责，造成较大损失或者重大损失的，从重或者加重处分”；四是删除第一款第（二）项。2023年修订《条例》时调整为第一百三十条，删除第二款（该款内容被2023年《条例》第五十七条第一款吸收），新增“党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题，消极回避、推卸责任”的相关规定作为第二款。

【违纪构成】

本条分两款。第一款规定的是落实上级决策部署不力行为，第二款规定的是党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题，消极回避、推卸责任行为，两者构成要件分别如下。

一、落实上级决策部署不力行为

（一）违规性

首先，《条例》第一百三十条第一款规定的行为主体是直接责任者和领导责任者。2003年《条例》和2015年《条例》在规制此类行为时，曾将违纪主体限定为“党组织负责人”，侧重于追究党员领导干部的领导责任。2018年修订《条例》时，删除了“党组织负责人”的限定表述，将主体修改为“直接责任者和领导责任者”，标志着追责范围从“关键少数”向“全链条”延伸。亦即凡是负有特定工作职责的党员，无论是否担任领导职务，只要在其职责范围内因不负责任或疏于管理造成较大损失，均可构成本条违纪。

其次，须有在工作中不负责任或者疏于管理，贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力的行为。本条所称“上级决策部署”，是指上级具有约束力的决定、命令、指示和工作安排等；“贯彻执行不力”，不仅指未执行，也包括执行走样、进度滞后、措施不当等；“检查督促落实不力”，则指在部署后未履行跟踪、监督、指导、验收等管理职责，当“甩手掌柜”，致使工作悬空。实践中，主要表现为以下四种形式：一是责任传导“断档”，致使决策“空转”。有的习惯于做“二传手”，未结合本地本部门实际制定具体实施方案，未将任务分解到岗、责任落实到人，导致上级决策部署无法落地生根。二是审核把关“失守”，导致盲目“背书”。有的对下级报送的落实情况报告、数据统计报表等，未履行实质性审核义务，面对明显的逻辑矛盾、数据异常或方案漏洞，未能发现并纠正，便盲目签字背书。三是日常监管“缺位”，造成隐患“失控”。有的单位制度建在纸上、挂在墙上，却未落在行动上，平时不检查、不督导，或检查时流于形式，满足于听汇报、看材料，未能发现显而易见的安全隐患、资金风险或管理漏洞，直到事故发生。四是跟踪问效“落空”，引发小患“成大”。有的重部署轻落实，任务布置后缺乏后续的跟踪、反馈和验收环节，对执行中的偏差失察失管，对发现的问题整改督促不力，导致小问题拖成大麻烦，一般性失误演变为重大损失。

再次，须给党、国家和人民利益以及公共财产造成了较大以上损失。“损失”，既包括直接经济损失，如公共财产损失、资金浪费等，也包括非物质损失，如严重损害党和政府形象、生态环境破坏等。若仅有“不力”行为但未造成“较大损失”，或者损失是由不可抗力、意外事件等不可归责于行为人的因素直接导致的，则不构成本条违纪。

（二）有责性

本违纪行为的主观方面既包括过失，也包括间接故意。“过失”是本违纪行为最常见的情形，比如，行为人应当预见自己的不负责任或疏于管理可能导致损失，因为粗心大意、业务生疏或思想麻痹而没有预见；或者行为人已经预见到可能发生损失，但轻信能够避免，盲目相信“不会出事”，未采取必要的补救措施。本违纪行为的“间接故意”一般是指行为人明知自己的不作为、慢作为或管理松懈可能导致上级决策部署落空或造成损失，但为了规避矛盾、推卸责任，而持放任态度，听之任之。

实践中，在认定行为人的主观方面时，要注意《条例》第一百三十条第一款与第五十六条第二款、第一百三十二条的不同。《条例》第五十六条第二款规定，“贯彻党中央决策部署只表态不落实，或者落实党中央决策部署不坚决，打折扣、搞变通，在政治上造成不良影响或者严重后果的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”《条例》第一百三十条规定的“贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力”，特指因管理松懈、责任心缺失、业务生疏等过失或间接故意原因导致的“真没管好”“真没做到位”。在认定行为人主观故意时，要排除两种情形：其一，排除《条例》第五十六条规定的违反政治纪律情形。若行为人是出于局部利益或个人私利，主观上故意对抗党中央决策部署，搞“上有政策、下有对策”的“打折扣、搞变通”，则属于政治上的不忠诚，应适用《条例》第五十六条处理。其二，排除《条例》第一百三十二条规定的工作作风情形。若行为人主观上热衷于搞“包装式”落实、“指尖上的形式主义”，明知是表面文章却依然为之，旨在应付考核、欺骗上级，则属于典型的形式主义、官僚主义，应适用《条例》第一百三十二条处理。排除“故意对抗”的政治动机和“弄虚作假”的作风杂质，剩下的因不负责任、疏于管理而导致的失职失责行为，方是《条例》第一百三十条规制的对象。

二、党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题，消极回避、推卸责任行为

（一）违规性

首先，《条例》第一百三十条第二款规定的行为主体是党员领导干部，一般党员不适用本条款。

其次，须有对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题消极回避、推卸责任的行为，也就是“新官不理旧账”行为。实践中主要包括：一是公然推诿，以“这是前任的事”“情况不熟悉”“班子已换届”为由拒绝承接；二是变相拖延，表面研究实则搁置，搞“软抵抗”；三是随意违约，无正当理由单方面撕毁合约、变更政策；四是责任切割，人为割裂历史与现实，将遗留问题视为“包袱”。实践中，还要警惕隐形变异行为，如通过繁琐程序“踢皮球”、以“重新评估”为借口行“推翻重来”之实等。

再次，须造成严重损害或者严重不良影响。这既包括物质利益损失，也包括非物质利益损失，比如，因违约、毁约、拖延履行或者随意变更政策，导致国家、集体利益遭受巨额经济损失，企业破产、项目停滞、群众权益受损等，又如，导致党和政府形象、营商环境受损等。

（二）有责性

本违纪行为的主观方面是故意。行为人须明知存在“旧账”，也明知自己负有继续履行或解决的职责义务，却仍然选择“不理”。行为人对造成的损害后果持希望或放任态度均可。实践中，有的党性原则不强、政绩观偏差，认为理“旧账”属于费力不讨好，难出政绩，主动追求“另起炉灶”；有的担当精神欠缺、畏难情绪严重，抱着“击鼓传花”的心理，甘当“甩手掌柜”，对后果听之任之。这种主观上的懈怠和推诿，是认定其有责性的关键。若法律法规政策调整或不可抗力等客观原因导致无法履行，且已积极寻求替代方案、及时报告并告知相关方的，属于“客观不能”，不认定具备违纪故意；若因交接不清导致暂时不知情，经提醒、告知后立即整改的，也不认定为故意。

【其他需要注意的问题】

与《条例》第五十六条第二款的区别。一是违纪性质不同。《条例》第五十六条第二款规制的是对党中央不忠诚、不老实，落实党中央决策部署不坚决，打折扣、搞变通，破坏党的团结统一和集中统一领导的违反政治纪律问题；《条例》第一百三十条第一款规制的是由于不负责任或疏于管理，导致贯彻落实上级决策部署不力的工作失职问题。二是“上级决策部署”的层级不同。《条例》第五十六条第二款特指“党中央决策部署”，强调的是党中央政令畅通；《条例》第一百三十条第一款则泛指上级决策部署，既包括党中央决策部署，也包括各级党委作出的具体工作安排和决策。三是危害后果的认定不同。《条例》第五十六条第二款要求必须“在政治上造成不良影响或者严重后果”；《条例》第一百三十条第一款规定“给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失”即可构成违纪。

与《条例》第一百三十二条的区别。《条例》第一百三十条和第一百三十二条规定的虽然都是违反工作纪律的行为，但两种行为特征存在不同。《条例》第一百三十条规制的主要是职责上懈怠、过失的“没干好”“没干到位”，重在解决工作中的“庸”和“懒”问题；《条例》第一百三十二条规制的主要是作风上虚浮、脱离实际的“假干”“乱干”，重在解决“虚”和“假”的形式主义、官僚主义问题。

明纪释法|准确认定党员干部谋利特定关系人收财的违纪行为

作者：张利春

习近平总书记多次对党员干部廉洁自律提出要求，强调“自身硬首先要自身廉”，“必须反对特权思想、特权现象”，“党员干部要严格家教家风，既要自己以身作则，又要对亲属子女看得紧一点、管得勤一点，坚决防止他们打着自己的旗号搞特权、谋私利，坚决防止他们被‘围猎’、被利用”。《中国共产党纪律处分条例》第九十四条对党员干部廉洁履职提出了总体要求，对党员干部谋利特定关系人收财行为及其适用的处分种类和幅度作出了规定。

《中国共产党纪律处分条例》

第九十四条党员干部必须正确行使人民赋予的权力，清正廉洁，反对特权思想和特权现象，反对任何滥用职权、谋求私利的行为。

利用职权或者职务上的影响为他人谋取利益，本人的配偶、子女及其配偶等亲属和其他特定关系人收受对方财物，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。

【立纪沿革】

2003年《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）第七十五条规定了相关内容，分为三款，第一款为“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员利用职务上的便利，为他人谋取利益，其父母、配偶、子女及其配偶以及其他共同生活的家庭成员收受对方财物的，应当追究该人员的责任，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分”；第二款为“前款所列人员利用职务上的便利，为他人谋取利益，并指定其他第三人从中收受财物的，依照前款规定从重或者加重处分”；第三款为“有第一款规定情形，查实本人知道的，依照本条例第八十五条规定处理”。2015年修订《条例》时规定在第八十条，作了文字修改，将“利用职务上的便利”修改为“利用职权或者职务上的影响”，将“共同生活的家庭成员”修改为“亲属和其他特定关系人”，删除了第二款、第三款，并将最高处分档次提高到了“开除党籍”处分。2018年修订《条例》时规定在第八十五条，并增加了第一款内容，“党员干部必须正确行使人民赋予的权力，清正廉洁，反对任何滥用职权、谋求私利的行为”。2023年修订《条例》时规定在第九十四条，在第一款增加了“反对特权思想和特权现象”的表述。

【违纪构成】

《条例》第九十四条分两款。第一款对党员干部廉洁履职提出了总体要求，这一方面与《中国共产党廉洁自律准则》相呼应，要求党员干部应当作廉洁从政、廉洁用权、廉洁修身、廉洁齐家的模范，另一方面也是作为《条例》第八章第一条第一款，对党员干部提出了概括性要求。第二款规定了党员干部利用职权或者职务上的影响为他人谋取利益，特定关系人收受对方财物的违纪行为，其构成要件如下。

一、违规性

首先，须存在党员干部利用职权或者职务上的影响为他人谋取利益行为。这里的“利用职权”，主要是指利用本人职务上主管、负责、承办某项公共事务的职权，也包括利用职务上有隶属、制约关系的其他人员的职权；“利用职务上的影响”，主要是指行为人与被其利用的人员之间在职务上虽然没有隶属、制约关系，但是行为人利用了本人职权或者地位产生的影响和一定的工作联系，如单位内不同部门的人员之间，上下级单位没有职务上隶属、制约关系的人员之间，有工作联系的不同单位的人员之间等。

值得注意的是，根据最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》相关规定，“刑法第三百八十五条第一款规定的‘利用职务上的便利’，既包括利用本人职务上主管、负责、承办某项公共事务的职权，也包括利用职务上有隶属、制约关系的其他国家工作人员的职权。担任单位领导职务的国家工作人员通过不属自己主管的下级部门的国家工作人员的职务为他人谋取利益的，应当认定为‘利用职务上的便利’为他人谋取利益”，“刑法第三百八十八条规定的‘利用本人职权或者地位形成的便利条件’，是指行为人与被其利用的国家工作人员之间在职务上虽然没有隶属、制约关系，但是行为人利用了本人职权或者地位产生的影响和一定的工作联系，如单位内不同部门的国家工作人员之间、上下级单位没有职务上隶属、制约关系的国家工作人员之间、有工作联系的不同单位的国家工作人员之间等”。

当前，刑事司法实践对“利用职务上的便利”和“利用本人职权或者地位形成的便利条件”的认定采取实质判断标准。比如，对于“利用职务上的便利”的判断，要求应结合国家工作人员任职单位的性质、职能、所任职务以及法律规定、制度安排、政策影响、实践惯例等方面作实质判断、具体认定，而不再简单依据职务、隶属关系作形式判断。比如，地方党政领导干部向设在本辖区但不属于本地管理的国家机关、企事业单位的工作人员打招呼，为请托人谋取利益的，可以认定为“利用职务上的便利”。国家工作人员利用本人主管、负责、承办某一项公共事务的职权，通过向受这个职权制约的非国家工作人员打招呼，为请托人谋取利益的，也可以认定为“利用职务上的便利”。

考虑到《条例》第九十四条规定的违纪行为与受贿犯罪均是侵害职务廉洁性的行为，且基于党纪严于国法的要求，《条例》第九十四条关于“利用职权或者职务上的影响”的判断标准，也应参照刑事司法实践对“利用职务上的便利”和“利用本人职权或者地位形成的便利条件”的认定标准，坚持实质判断。

其次，须存在特定关系人收受对方财物的行为。《条例》第九十四条规定的收受对方财物的行为主体是党员干部本人的配偶、子女及其配偶等亲属和其他特定关系人。根据2007年5月印发的《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，特定关系人是指与本人有近亲属、情妇（夫）以及其他共同利益关系的人。关于“近亲属”的范围，刑事法律中有相关规定，比如《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零八条规定，近亲属“是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹”。《中华人民共和国民法典》第一千零四十五条规定了亲属的概念，“亲属包括配偶、血亲和姻亲。配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女为近亲属。配偶、父母、子女和其他共同生活的近亲属为家庭成员。”笔者认为，《条例》第九十四条所规定的亲属和其他特定关系人，这里的亲属应包括但不限于配偶、子女及其配偶、父母、同胞兄弟姐妹，因为他们中的任何人收受对方的财物，都会侵害党员干部职务行为的廉洁性。关于“有其他共同利益关系的人”的范围，实践中普遍认为，主要是指与党员干部之间具有共同的经济利益关系或财产关系的人员，纯粹的同学、朋友关系不属于共同利益关系，因为特定关系人收受财物的本质是侵害职务行为的廉洁性，没有共同经济利益的不符合该本质特征。

最后，情节须较重及以上。《条例》第九十四条规定，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。情节轻重，要根据特定关系人收受财物的数额、次数，造成的社会影响，并结合党员干部利用职权或者职务上的影响为他人谋取利益情况，综合判断。党员干部有本条规定的行为，情节较重的，依据本条规定给予党纪处分；情节较轻的，党组织可以给予批评教育、诫勉或者组织处理等。

二、有责性

《条例》第九十四条规制的违纪行为，必须以党员干部主观上不知道亲属和其他特定关系人收受请托人财物为前提。党员干部如果利用职权或者职务上的影响为他人谋利，且对亲属和其他特定关系人收受对方财物知情而不纠正的，则符合刑事法律对受贿的规定，涉嫌受贿违法犯罪，适用《条例》总则中纪法衔接条款处理。这也是2003年《条例》第七十五条第三款的明确规定。

实践中，一些党员干部利用职权或者职务上的影响为他人谋利，党员干部的特定关系人收受对方财物，党员干部的确不知情的，根据刑事法律规定，虽然无法认定党员干部本人构成受贿违法犯罪，但按照党纪严于国法的要求，有必要在纪律范围内对此类行为作出限制性规定，即党员干部为他人谋利并且对特定关系人收受他人好处的确不知情的，纵然党员干部本人不构成犯罪，也应受到党纪约束，以促使其保持清正廉洁，加强对亲属和其他特定关系人的教育、约束和管理。需要注意的是，党员干部是否知情，不能仅依据党员干部本人供述，而要注重从特定关系人与其共同生活情况，所收受财物的种类、多少等客观情况综合判断。

【其他需要注意的问题】

关于特定关系人是否构成利用影响力受贿罪问题。如果党员干部利用职权或职务上的影响为他人谋利，且对特定关系人收受他人财物不知情，即使不能认定党员干部本人构成受贿犯罪，也不能排除认定特定关系人单独构成利用影响力受贿罪。根据《中华人民共和国刑法》第三百八十八条之一规定，国家工作人员的近亲属或者其他与该国家工作人员关系密切的人，通过该国家工作人员职务上的行为，或者利用该国家工作人员职权或者地位形成的便利条件，通过其他国家工作人员职务上的行为，为请托人谋取不正当利益，索取请托人财物或者收受请托人财物，数额较大或者有其他较重情节的，则涉嫌利用影响力受贿罪。需要注意的是，利用影响力受贿罪要求国家工作人员为请托人谋取的是“不正当利益”；而《条例》第九十四条规定的违纪行为则没有对所谋取利益正当与否的限制。